La crisi umanitaria in afghanistan tra sanzioni e difesa dei diritti umani
Gli Stati Uniti hanno imposto sanzioni ai talebani dal 1999 con un’ampiezza delle designazioni che è aumentata notevolmente dal 2001 come parte della risposta USA agli attacchi dell’11 settembre. Queste sanzioni, che sono state principalmente progettate per colpire i talebani quali figure non governative, rimangono in vigore oggi, sollevando dubbi sul fatto che l’attuale regime…
Il Governo degli Stati Uniti non ha creato un programma di sanzioni specifico per l’Afghanistan; il loro enforcement in tema di restrizioni si basa su sanzioni e misure esistenti, come il congelamento dei beni, per rispondere alla presa del potere, da parte dei talebani, in Afghanistan, insieme a due nuove licenze generali che autorizzano determinati aiuti umanitari, servizi e beni di soccorso. Mentre le sanzioni relative ai talebani sono le più rilevanti in Afghanistan, un mosaico di altre sanzioni statunitensi prendono di mira individui ed entità con sede in Afghanistan agendo attraverso restrizioni in relazione al traffico di stupefacenti mentre le divisioni antiterrorismo prendono di mira altri gruppi come al Qaeda e lo Stato islamico, nonché l’Iran.
Scopo del presente trattato è quello di fornire una visione di insieme delle sanzioni statunitensi sull’ Afghanistan, sia prima che dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre, seguita da considerazioni per i responsabili diretti e del loro operato politico, presente e futuro, nei confronti di un Afghanistan controllato dai talebani.
Le Sanzioni e le designazioni
Nel corso di due decenni, il governo degli Stati Uniti ha adottato un’ampia varietà di misure economiche restrittive contro specifici soggetti appartenenti al regime, o, più in generale, contro i talebani, ma l’evoluzione più significativa nell’uso delle sanzioni economiche si è verificata dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre; dopo tale data, il governo degli Stati Uniti ha notevolmente ampliato il numero e la portata dei soggetti sanzionabili a seguito di nuovi atti impositivi sanzionatori. Da quando i talebani sono passati ad avere il pieno controllo dell’economia e delle istituzioni politiche afghane, l’amministrazione USA del presidente Joe Biden ha presentato nuove liste di controllo in riferimento a misure restrittive sia di natura economica che sanzionatoria per trattare i talebani come un governo de facto.
Prima dell’11 Settembre
Dal 1999, il Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti (OFAC) ha emanato una vasta gamma di misure restrittive economiche relative all’Afghanistan, prendendo di mira individui ed entità coinvolti in varie attività illecite tra cui terrorismo e finanziamento del terrorismo, traffico di stupefacenti, corruzione e riciclaggio di denaro. Nel 1999 il presidente Bill Clinton firmò l’Ordine Esecutivo (E.O.) 13129, che congelava i beni dei talebani sulla base di prove secondo cui l’organizzazione talebana aveva permesso a Osama bin Laden e al Qaeda di utilizzare l’Afghanistan come base operativa da cui pianificare atti di violenza e di terrorismo contro gli Stati Uniti. Questo ordine esecutivo ha dato il via alla prima serie di sanzioni statunitensi contro i talebani ai sensi dell’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), del National Emergencies Act (NEA) e di altre normative statunitensi pertinenti. Questo ordine, sancito e legittimato dalla legge degli Stati Uniti e rafforzato dalle precedenti misure economiche del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (UNSC) emanate nello stesso anno, aveva lo scopo di tentare di congelare i fondi e altre risorse finanziarie dei talebani in risposta al supporto che avevano fornito ad Osama bin Laden, identificato anche come responsabile degli attentati del 1998 alle ambasciate statunitensi in Kenya e Tanzania.
Dopo l’11 Settembre
Il metodo attraverso cui le sanzioni statunitensi hanno colpito i talebani è cambiato drasticamente in seguito agli attacchi terroristici di al Qaeda contro gli Stati Uniti l’11 settembre 2001, quando il ramo esecutivo ha creato il primo programma di sanzioni relative all’antiterrorismo e ha stabilito il quadro politico per garantire e promuovere un significativo aumento dei regimi sanzionatori relativi all’Afghanistan. Quell’anno, il presidente George W. Bush firmò l’Ordine Esecutivo (E.O.) 13224, che autorizzava il Tesoro ad ampliare la sua lista SDN (Specially Designated
Nominals) per includere individui ed entità stranieri, in qualsiasi parte del mondo, che fornivano supporto, servizi o assistenza a terroristi e organizzazioni terroristiche. Quest’ ordine esecutivo ha determinato la creazione della prima lista sanzionatoria rivolta al contrasto al finanziamento del terrorismo oggi nota come elenco Specially Designated Global Terrorist (SDGT). Con l’ordine esecutivo (E.O.) 13268 (altro non è che un emendamento del 2002 a questa nuova lista sopracitata) il Tesoro (OFAC) ha designato i talebani come gruppo terroristico per il loro ruolo nell’ospitare, ed in molti casi, occultare e proteggere, i militanti di al Qaeda che hanno pianificato ed eseguito attacchi terroristici contro gli Stati Uniti, vietando di fatto a qualsiasi persona o entità statunitense di impegnarsi in qualsiasi transazione o trattativa con i talebani.
Poiché le minacce terroristiche hanno continuato negli anni ad aumentare, il Tesoro (OFAC) ha creato diverse sotto divisioni all’interno del proprio Ufficio; una tra tutte è la divisione terrorismo ed intelligence finanziaria (Terrorism and Financial Intelligence – TFI), per individuare e contrastare il finanziamento del terrorismo portando a un aumento delle designazioni relative ai programmi di pertinenza dell’Afghanistan in relazione ai talebani e ad altri gruppi terroristici.
Un’iniziativa particolarmente importante relativa alla TFI per l’Afghanistan è stata l’emanazione dell’Afghan Threat Finance Cell (ATFC) che ha identificato e smantellato con successo svariate reti finanziarie legate al terrorismo, ai talebani, al traffico di stupefacenti e alla corruzione, sin dalla sua creazione nel 2008. In collaborazione con il Dipartimento della Difesa (DoD) e la Drug Enforcement Agency (DEA), il contributo del Tesoro all’ATFC ha fornito competenze finanziarie e supporto di intelligence al fine di identificare minacce ai leader civili e militari statunitensi, in tutto l’Afghanistan, coinvolgendo quasi 60 membri del personale ATFC. Questa cooperazione è stata particolarmente utile, poiché le operazioni gestite dai talebani spesso comportano traffico di droga,
riciclaggio di denaro e altre attività illecite di interesse per il Dipartimento della Difesa e per la DEA. Gli sforzi collaborativi dell’ATFC hanno portato alla raccolta di decine di migliaia di documenti finanziari che hanno fornito il quadro giuridico e le basi consolidate per ulteriori designazioni ed inclusioni in liste di controllo in riferimento a soggetti talebani.
Dall’istituzione dell’ATFC nel 2008, la legislazione e le misure sanzionatorie aggiuntive hanno rafforzato gli sforzi degli Stati Uniti per affrontare le questioni relative alla criminalità transnazionale, compreso il terrorismo e il finanziamento delle attività terroristiche. L’amministrazione del presidente Barack Obama ha pubblicato la sua Strategia per Combattere la Criminalità Organizzata Transnazionale nel 2011, che ha contribuito all’aumento (di oltre tre volte) delle designazioni di soggetti ed entità sanzionate relative all’Afghanistan; nello specifico il numero di soggetti ed entità sanzionate è passato da 7 nel 2010 a 24 nel 2011.
A seguito della designazione della rete terroristica di Haqqani come organizzazione terroristica straniera nel 2012, l’amministrazione Obama ha mantenuto un elevato livello di numero di designazioni, in termini sanzionatori, nei confronti di soggetti talebani. Questa nuova strategia ha reso dunque manifesta ed evidente l’intenzione del Consiglio di Sicurezza Nazionale di “massimizzare l’uso del Kingpin Act [SDNTK] per perseguire le organizzazioni transnazionali responsabili del traffico di droga” e ha creato il programma di sanzioni delle Organizzazioni Criminali Transnazionali per colpire una gamma ancor più ampia di attività illecite aumentando considerevolmente il perimetro delle proprie attività.
Queste due decisioni hanno contribuito in modo significativo, sotto l’amministrazione Obama, al rapido aumento delle designazioni relative all’Afghanistan ed il Tesoro (OFAC) continua, tutt’oggi, ad utilizzare questo potere nei confronti di soggetti ed entità.
Le Sanzioni e le designazioni in Afghanistan
La maggior parte delle sanzioni statunitensi relative all’Afghanistan riguarda attività di contrasto di finanziamento del terrorismo a beneficio di SDGTs (Specially Designated Global Terrorist) come i talebani, al Qaeda, lo Stato islamico e altre organizzazioni terroristiche. Ciò sottolinea la presenza e la capillarità di diffusione del terrorismo nella regione e la sua connessione con altri crimini transnazionali che finanziano le sue operazioni, in particolare il traffico di droga.
Sebbene il Tesoro abbia designato molti affiliati e militanti associati alla rete di Haqqani localizzata in Pakistan, l’organizzazione stessa non è stata sanzionata fino a settembre 2012 per il suo coinvolgimento in attività terroristiche in Afghanistan e Pakistan collegate ai talebani e ad al Qaeda. Un mese dopo tale designazione, l’UNSC (United Nation Security Council) ha affermato che la rete di Haqqani ha partecipato al “finanziamento, pianificazione, facilitazione, preparazione o perpetrazione di atti o attività” associati ai talebani, il che significava una coesione tra Stati Uniti e Nazioni Unite nell’approccio al tema sanzionatorio e alla gestione del rischio legato all’Afghanistan. Dal 2012 al 2018 passando attraverso due amministrazioni presidenziali, il Tesoro (OFAC) ha concentrato le proprie attività al fine di individuare e sanzionare i “facilitatori finanziari” della rete di Haqqani, compresi gli operatori del sistema di
trasferimento di denaro definito come hawala. Poiché la maggior parte delle sanzioni relative all’Afghanistan coinvolge Autorità ed Agenzie che cooperano sul contrasto al finanziamento al terrorismo, il governo degli Stati Uniti ha compiuto diversi passi avanti nel rafforzare il suo approccio economico alla lotta al terrorismo. Prendendo atto del successo dell’ATFC, il governo degli Stati Uniti ha cercato di migliorare ulteriormente i suoi sforzi di contrasto al finanziamento al terrorismo con un ulteriore sviluppo operativo e di cooperazione congiunta. Nel 2017, l’amministrazione Trump, ha istituito un’attività congiunta in ambito antiterroristico con il governo dell’Arabia Saudita chiamato Terrorist Financing Targeting Center (TFTC) per sfruttare gli strumenti economici esistenti tra Washington, Riyadh e altri partner nel Golfo per contrastare il finanziamento del terrorismo. Da allora, la TFTC ha emesso cinque serie di designazioni contro più di 60 individui ed entità terroristiche globali, inclusi i talebani, nonché lo Stato islamico, al Qaeda, Hezbollah e il Corpo delle guardie rivoluzionarie islamiche dell’Iran. Ciò ha contribuito all’aumento, di sei volte, delle designazioni relative all’Afghanistan tra il 2017 (3 designazioni) e il 2018 (18 designazioni).
Rispetto all’amministrazione Obama, l’amministrazione Trump ha imposto molte meno sanzioni contro obiettivi legati ai talebani: 23 rispetto alle 103 dell’amministrazione Obama. Questo è probabilmente il risultato dei negoziati di pace iniziati nel 2018 e culminati nell’accordo di Doha del 2020 tra gli Stati Uniti ed i talebani. Mentre il governo degli Stati Uniti non ha acconsentito alla richiesta dei talebani di un’abolizione immediata delle sanzioni, il governo degli Stati Uniti si è astenuto dall’emettere nuove designazioni a seguito dell’accordo come forma di rafforzamento della fiducia con i talebani per futuri negoziati.
All’interno dell’accordo di Doha è stato discusso inoltre dell’eventuale ritiro completo delle forze statunitensi dall’Afghanistan. Un punto rilevante è stato inoltre
quello relativo alla volontà di dar inizio ai negoziati intra- afghani; a tal proposito gli Stati Uniti avrebbero avviato una revisione amministrativa delle attuali sanzioni statunitensi e della “Rewards for Justice” (https:// rewardsforjustice.net/english/) del Dipartimento di Stato nei confronti dei membri dei talebani e della rete di Haqqani con l’obiettivo di revocare, almeno in parte, le designazioni presenti. Quest’ultimo si riferisce a un programma del governo degli Stati Uniti per fornire un risarcimento o indennizzo finanziario alle persone in cambio di determinate informazioni sui leader ricercati dei talebani e della rete di Haqqani. Tuttavia, data la conquista dell’Afghanistan da parte dei talebani e la loro completa incapacità di negoziare l’instaurarsi di un vero e proprio processo politico intra-afghano e un accordo di pace con i leader afghani, non è chiaro se gli Stati Uniti procederanno con questa revisione.
Ma chi sono i Talebani?
Un problema generale nella creazione di un’efficace strategia di sanzioni da parte degli Stati Uniti (e non solo) è che gli USA devono ancora definire completamente quali individui ed entità sono considerati “i Talebani” e quindi designati dalle autorità sanzionatorie esistenti ed appartenenti alla potenza economica americana.
Questa domanda, la cui risposta resta tutt’oggi in sospeso, ha complicato il rispetto delle sanzioni e gli sforzi di applicazione delle stesse per le istituzioni finanziarie statunitensi e straniere, i governi, le organizzazioni di aiuto umanitario e il settore privato che operano in Afghanistan. Mentre la necessità di definire i talebani era meno pressante quando i talebani operavano come un gruppo di insorti definibile come un governo ombra in Afghanistan, questa mancanza di definizione ora solleva difficili questioni politiche e di conformità nell’applicazione di tutte le decisioni di politica estera dei vari paesi soprattutto Stati Uniti d’America; quali entità possono o meno essere considerate parte del Talebani
dopo la caduta di Kabul nell’agosto 2021?La preoccupazione più immediata è se considerare o meno la Da Afghanistan Bank, la banca centrale dell’Afghanistan, che detiene conti bancari negli Stati Uniti, incluso un conto presso la Federal Reserve Bank di New York, come entità controllata dai talebani. Inoltre, i talebani, ora apparentemente controllano 3 delle 12 banche afgane (Pashtany Bank, Bank-e-Mellie Afghan e New Kabul Bank) in conseguenza del fatto che sono istituzioni finanziarie di proprietà statale, il che probabilmente limita la capacità delle organizzazioni statunitensi e delle entità straniere ad accedere al sistema finanziario degli Stati Uniti, compreso l’utilizzo del dollaro USA, per condurre transazioni o trattare con queste banche afgane in assenza di licenze o di altri mezzi eccezionali.
Un altro fattore di complicazione è che l’affiliazione talebana manca di informazioni pubbliche comuni come identificativi specifici o indirizzi reali e confermati, aggiungendo difficoltà ai processi standard di conformità e applicazione delle restrizioni in relazione alla reale identità accertata ed accertabile di tali soggetti rispetto all’organizzazione talebana. La decisione di espandere o contrarre la definizione di “talebani” ha implicazioni reali, urgenti e contingenti sia per i sistemi bancari afghani, a cui si accede tramite il libero mercato degli strumenti finanziari, sia per il sistema di trasferimento di denaro hawala sia per tutte le controparti afghane coinvolte nel business del libero mercato lecito sia per gli sforzi umanitari degli Stati Uniti d’America.
Sostegno Umanitario
L’impatto delle sanzioni finanziarie internazionali sul flusso e la distribuzione di fondi e risorse per cibo, medicine e altri aiuti umanitari in Afghanistan solleva notevoli preoccupazioni umanitarie. Come in altri paesi sanzionati, queste restrizioni possono amplificare altri rischi, scoraggiando le banche dall’agevolare queste transazioni. Finora, il Tesoro (OFAC) ha adottato due approcci per consentire l’assistenza umanitaria all’Afghanistan senza passare direttamente dai talebani. In primo luogo, il Tesoro ha emesso all’inizio di settembre licenze specifiche non pubbliche che “autorizzano il governo degli Stati Uniti e i suoi appaltatori a sostenere l’assistenza umanitaria alle persone in Afghanistan,
compresa la consegna di cibo e medicine”. In secondo luogo, il 24 settembre 2021 il Tesoro (OFAC) ha emesso licenze generali pubbliche più estese e, soprattutto, pubbliche, per l’assistenza umanitaria e le attività correlate.
Sebbene le sanzioni statunitensi continueranno a vietare la maggior parte delle transazioni finanziarie che coinvolgono i talebani o la rete di Haqqani, queste licenze generali consentiranno transazioni “allo scopo di effettuare il pagamento di tasse, diritti o dazi all’importazione, o l’acquisto o la ricezione di permessi, licenze o servizi di pubblica utilità”. L’Office of Foreign Assets Control ha pubblicato una FAQ associata al rilascio di queste licenze generali, per aiutare a spiegare queste ampie prospettive in difesa dei diritti umanitari e la legalità dell’emissione di aiuti umanitari all’Afghanistan all’interno di un contesto sanzionatorio contro i talebani e la rete di Haqqani.
Sebbene le varie licenze rappresentino un passo in avanti, possono sorgere comunque domande sull’esatto ambito e scopo delle restrizioni del governo degli Stati Uniti (soprattutto ambito) che impediscono il coinvolgimento delle autorità talebane nella maggior parte, ma non in tutte, delle transazioni finanziarie nel paese. Di
conseguenza, ciò può ancora inibire la capacità dei gruppi di aiuto umanitario di fornire servizi alle popolazioni più vulnerabili e lasciare domande senza risposta compresa quella sull’ammissibilità di transazioni finanziarie o accordi per l’assistenza allo sviluppo e crescita del paese o al sostegno per le imprese private. La creazione di un programma sanzionatorio specifico per l’Afghanistan separato dai programmi sanzionatori esistenti potrebbe concedere al Tesoro potere finanziario molto più unilaterale, ma il governo degli Stati Uniti potrebbe essere in grado di raggiungere obiettivi simili attraverso licenze generali più solide e una comunicazione più chiara nelle definizioni e nei divieti, in particolare per quanto riguarda gli aiuti umanitari. Tuttavia, mentre le licenze generali per gli aiuti umanitari possono risolvere alcune difficoltà logistiche nella fornitura di servizi, nei pagamenti e nella fornitura di aiuti necessari in Afghanistan, la politica e le scelte economiche dei talebani decideranno in ultimo la direzione dell’attuale crisi umanitaria nel paese.
Gli Stati Uniti e le Nazioni Unite
Mentre l’intimo coordinamento tra gli Stati Uniti e i suoi alleati all’interno delle Nazioni Unite sulla politica delle sanzioni nei confronti dei talebani ha rafforzato gli sforzi per isolare finanziariamente i suoi leader dalla comunità internazionale, la complessità dei processi legati alla “macchina burocratica” continuerà probabilmente a limitare la loro efficacia ottimale. Ad esempio, Cina e Russia che sono membri permanenti dell’UNSC, hanno entrambi la possibilità di bloccare o ritardare la designazione di nuove sanzioni che potrebbero aumentare la pressione economica sui talebani e sui loro sostenitori (in regime multilaterale). Inoltre, qualsiasi tentativo da parte di questi o altri paesi di riconoscere ufficialmente il governo talebano in assenza di un consenso internazionale ufficiale può portare a confusione e complicare ulteriormente gli sforzi per l’emanazione di ulteriori sanzioni nei confronti dei soggetti coinvolti nel regime talebano.
Le sanzioni delle Nazioni Unite hanno proibito i viaggi ai leader talebani nel tentativo di limitare la loro influenza e limitare il perimetro della loro portata operativa, ma hanno inavvertitamente ridotto la capacità della comunità internazionale di impegnarsi in colloqui di pace con i talebani al di fuori dell’Afghanistan.
Nel 2019, le Nazioni Unite hanno revocato il divieto di viaggio nei confronti di alcuni leader talebani con l’esplicito scopo di avviare colloqui di pace, ma da allora, ex funzionari del Dipartimento di Stato, hanno indicato e dimostrato come i talebani abusassero di tale deroga al di là degli scopi per cui era stata inizialmente prevista. L’amministrazione Biden ha recentemente esortato l’UNSC a estendere le esenzioni dalle sanzioni fornendo deroghe ai viaggi per 14 leader talebani con lo scopo di garantire loro la possibilità di partecipare a discussioni internazionali volte a promuovere “la pace e la stabilità” in Afghanistan.
Conclusioni
La caduta di Kabul in mano ai talebani ha ulteriormente complicato la strategia delle sanzioni imposte dagli Stati Uniti nella regione. L’amministrazione Biden continuerà probabilmente a incorporare programmi di sanzioni rilevanti all’interno del suo approccio di politica estera all’Afghanistan, sebbene non sia chiaro se le sanzioni svolgeranno un ruolo ridotto o rafforzato rispetto ad altri strumenti di politica estera. Mentre le opzioni economiche degli Stati Uniti sono più limitate in seguito all’ascesa al potere dei talebani (seppur dietro le quinte), Washington può ancora sfruttare i suoi disegni economici esistenti e coordinarsi con i partner e le istituzioni globali multilaterali per elaborare una strategia economica coesa verso un Afghanistan governato dai talebani.
